Sửa luật đất đai, khó nhất bài toán lợi ích

Tại Hội thảo công khai đầu tiên về sửa Luật Đất đai do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tổ chức, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà đã nêu mục tiêu của Đảng và Nhà nước, đó là sửa luật để hài hòa ba lợi ích: Nhà nước, doanh nghiệp và người dân; vừa khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai vừa bảo đảm công bằng xã hội. Các mục tiêu đó là đúng đắn, tuy nhiên cần xác định nó cụ thể thế nào và các giải pháp thực hiện ra sao?
Bàn về các lợi ích
Với Nhà nước, lợi ích cần được nhìn từ hai góc độ.
Là Nhà nước “của dân, do dân và vì dân”, bài toán sử dụng hiệu quả quỹ đất của quốc gia cho phát triển được đặt lên hàng đầu. Đó, suy cho cùng, là trách nhiệm hơn là lợi ích. Công cụ quan trọng nhất để đạt mục tiêu này là quy hoạch, tuy nhiên công tác quy hoạch đang trở thành một thách thức lớn.
Còn với tư cách (đại diện) chủ sở hữu đất, khi chuyển giao cho người khác quyền sử dụng, Nhà nước phải quan tâm đến các khoản thu cho ngân sách. Các khoản thu này lại không tương xứng bởi Nhà nước thực hiện miễn, giảm tiền thuê đất nhằm khuyến khích đầu tư, đặc biệt để thu hút đầu tư nước ngoài, trong khi đó, các khoản “địa tô chênh lệch” từ các dự án bất động sản lại không thuộc về chủ sở hữu đất.
Tuy nhiên, ở mặt trái khác của vấn đề, một “bộ phận không nhỏ” cán bộ trong chính các cơ quan quản lý về đất đai lại có xu hướng biến “lợi ích nhà nước” thành lợi ích của chính họ. Do đó, càng duy trì sự phức tạp, tính thiếu minh bạch và nguyên tắc trong cả chính sách và khung pháp luật về đất đai bao nhiêu thì các lợi ích của nhóm cán bộ này càng gia tăng bấy nhiêu.
Với doanh nghiệp, lợi ích chính là tiếp cận đất đai dễ dàng cho dự án và mặt bằng kinh doanh, đặc biệt cần ưu tiên cho khu vực sản xuất. Tuy nhiên, đối với các doanh nghiệp nhỏ và vừa, vốn chiếm tới 98% tổng số doanh nghiệp, việc có được đất vẫn luôn luôn khó hay quá khó.
Trong khi đó, các doanh nghiệp lớn, dù chiếm thiểu số về số lượng và tạo việc làm, nhất là nhóm kinh doanh đa ngành và bất động sản, lại đang giành được nhiều ưu thế và ưu tiên để chiếm dụng các khu đất vàng và đất lớn.
Hơn nữa, chiếm dụng đất không chỉ là có quyền sử dụng đất mà còn là sự bảo đảm về tài chính cho doanh nghiệp bởi cơ chế tín dụng thế chấp bắt buộc. Có thể nói hai nguồn lực quan trọng nhất của nền kinh tế là đất và vốn ngân hàng, do đó đã và đang chảy vào các doanh nghiệp lớn.
Với người dân, điều họ thực sự quan tâm là gì? Nếu những người giàu có nhiều nhà – đất muốn các quyền tài sản dân sự được minh định rõ ràng và bảo vệ chắc chắn bằng Hiến pháp, thì những người nghèo dường như chỉ mong muốn đất ở, ruộng vườn của họ không bị thu hồi không chính đáng, hoặc nếu có thì việc đền bù phải bảo đảm công bằng.
Luật Đất đai là một đạo luật về chính sách. Bởi vậy, các vấn đề nói trên trước hết cần được xử lý bằng quy trình chính sách trước khi dự thảo luật được hoàn thành để lấy ý kiến. Rất tiếc rằng dự thảo luật với hàng trăm điều, khoản đã được công bố rồi mà các chính sách là cái “hồn” của luật vẫn chưa được cụ thể hóa và công bố để người dân góp ý hay thực hiện đánh giá tác động.
Khi bàn vấn đề từ góc độ các lợi ích, cần lưu ý hài hòa là mục tiêu lý tưởng nhưng xung đột là trạng thái thực tế, ở mọi nơi, mọi lúc. Do đó, hơn lúc nào hết, các chính sách hàm chứa trong luật cần được bàn thảo công phu, giải trình minh bạch và thông qua dân chủ.
Vướng mắc giữa quản lý đất đai và quản lý đầu tư, phát triển
Ở tầm vĩ mô, mối tương quan giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch phát triển trong thời gian qua không chỉ phức tạp mà còn rối rắm, chồng chéo, thậm chí vô hiệu hóa lẫn nhau. Nếu một bên tương đối ổn định bởi có thể áp đặt ý chí của (đại diện) chủ sở hữu Nhà nước thì bên kia lại khá bất ổn do tính linh hoạt của thị trường phụ thuộc ý muốn của các nhà đầu tư tư nhân. Vậy là cùng một cơ quan hay một cấp chính quyền nhưng có thể xảy ra sự bất đồng về cả lợi ích và quan điểm.
Sự vụ đấu giá đất tai tiếng với giá trên trời ở Thủ Thiêm (TPHCM) cuối năm 2021, và sau đó hủy bỏ, đã cho thấy điều này. Trong vụ này, nếu cho mục tiêu ngân sách, ngành đất đai và tài chính đã đạt thành công lớn vì sẽ thu được tiền tối đa, nhưng xét về quản lý đầu tư thì lại là đổ vỡ bởi với chi phí vốn về đất lớn như vậy, không một dự án nào có thể bảo đảm tính khả thi thương mại.
Cho nên, phải chăng ở đây các nhà lập chính sách cần có đổi mới tư duy theo hướng tích hợp tất cả các quy hoạch thành quy hoạch không gian phát triển thống nhất, theo đó xét về quản lý đất đai, chỉ còn xác định đất được xây và không được xây công trình mà thôi.
Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chưa phản ánh tư duy này. Giữa ngành quản lý đất đai và ngành quản lý đầu tư vẫn tiếp tục duy trì hai cơ chế tách biệt: Đấu thầu đất cho dự án và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Thị trường bất động sản và vấn đề xử lý địa tô chênh lệch
Thị trường bao giờ cũng bao gồm người mua và người bán. Bất hợp lý lớn nhất chính là các lợi thế trong phân khúc thị trường sơ cấp gần như đang tuyệt đối ở phía người bán là các doanh nghiệp bất động sản. Họ có đất với giá rẻ nhất nhưng lại bán ra sản phẩm cuối cùng với giá cao nhất mà lại chỉ phải bỏ chi phí đầu tư (từ tiền túi của mình) ở mức thấp nhất.
Thêm vào đó, mua bất động sản chính là mua quyền sở hữu, tuy nhiên, không chỉ việc xin được các “sổ đỏ” chứng nhận quyền sử dụng đất và sở hữu nhà vừa chậm, vừa khó mà với các tờ giấy này, các quyền tài sản dân sự vẫn không rõ ràng và chắc chắn.
Có một nguyên lý chung phổ biến nên được nghiên cứu và áp dụng liên quan đến bất động sản. Đó là “quyền sở hữu đất đi theo quyền sở hữu nhà”, theo đó cả mục đích và thời hạn sử dụng bất động sản cần do chủ sở hữu nhà quyết định theo nhu cầu cá nhân và thị trường.
Cụ thể, do Luật Đất đai hiện hành phân ra quá nhiều loại đất theo các mục đích sử dụng khác nhau, người sở hữu bất động sản (tức nhà) luôn luôn phụ thuộc vào việc cho phép sử dụng của cơ quan chính quyền theo mục đích của từng khu đất cụ thể. Gắn với phân loại đất như vậy là thời hạn sử dụng và giá trị đất khác nhau.
Đây là một khoảng tối của cả quản lý và thị trường được tạo ra bởi cơ chế hiện hành, nó đã và đang là mảnh ruộng màu mỡ cho tiêu cực và tham nhũng phát sinh trong lĩnh vực đất đai. Do đó, đã đến lúc cần xem xét lại để thay đổi tư duy chính sách và quản lý như vậy.
Bên cạnh đó, cần lưu ý vai trò đặc biệt của bên thứ ba là Nhà nước với tư cách (đại diện) chủ sở hữu đất. Hiện nay, các cơ quan nhà nước dường như chỉ quan tâm đến giá đất, nhất là khi thị trường nóng lên. Tuy nhiên về cơ bản, đó lại là vấn đề do thị trường điều chỉnh. Điều cần bàn hơn phải chăng là việc ai được thụ hưởng các khoản “địa tô chênh lệch” (tức sự khác biệt theo hướng tăng lên giữa giá đất ban đầu và giá đất sau khi phát triển dự án)? Nhà phát triển dự án đương nhiên có quyền hưởng lợi nhuận.
Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của hàng hóa đất đai, xét một cách công bằng, chủ sở hữu là toàn dân hay đại diện Nhà nước phải có quyền được hưởng lợi từ các giá trị này. Nếu ngân sách nhà nước có thêm khoản thu này, đó sẽ là nguồn lực để thực hiện chính sách xã hội về đất đai và nhà ở cho chính người dân, các chủ sở hữu đích thực.
Thu hồi đất – bài toán công bằng và hài hòa lợi ích
Sâu xa trong tư duy ngàn đời của người dân tồn tại một nguyên lý. Đó là các mảnh đất từ ông cha để lại hay bằng sức lao động mà có được mãi mãi là của họ. Nếu mảnh đất đó bị Nhà nước trưng dụng để xây một dự án kinh tế vì lợi ích công thì sẽ được trả lại cho họ sau khi hết thời hạn.
Vấn đề ở chỗ Luật Đầu tư có quy định giới hạn về thời hạn của dự án và sử dụng đất nhưng Luật Đất đai không quy định cơ chế trả lại đất như vậy. Mâu thuẫn này dẫn đến một hệ quả được tận dụng, khai thác triệt để bởi các nhà đầu tư hay đầu cơ thông minh. Đó là chỉ cần lập dự án đầu tư là có thể xin được đất, dù là đất trống hay thu hồi, ít nhất cho giai đoạn ban đầu, sau đó sẽ điều chỉnh dự án để duy trì vĩnh viễn quyền sử dụng đất.
Về điều kiện thu hồi đất, Luật Đất đai đã nêu một mục đích thu hồi đất là để “phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Tuy nhiên, tiêu chí này ngày càng có xu hướng mở rộng, tới mức rất khó loại ra dự án nào lại không đạt mục tiêu như vậy. Lý do là một khi dự án được chính quyền chấp thuận chủ trương đầu tư hay cấp giấy chứng nhận đầu tư thì đương nhiên phải vì lợi ích quốc gia, công cộng. Sự mở rộng như vậy đã dẫn tới tình trạng thu hồi đất tràn lan.
Do đó, để bảo đảm công bằng và hài hòa lợi ích, thay cho việc tự quyết định của cơ quan chính quyền trên cơ sở giải trình của chủ đầu tư, cần bắt buộc thực hiện quy trình đánh giá tác động và lấy ý kiến của cộng đồng bị ảnh hưởng của dự án có thu hồi đất.
Sửa đổi Luật Đất đai lần này có ý nghĩa quan trọng. Rất hy vọng có sự thảo luận rộng rãi, kỹ càng của toàn dân.
LS. Nguyễn Tiến Lập
Link: https://ashui.com/mag/tuongtac/phanbien/18437-sua-luat-dat-dai-kho-nhat-la-bai-toan-loi-ich.html